近年來,金融科技(FinTech)概念在全球范圍內(nèi)迅速興起,引起了國際組織和各國監(jiān)管機構(gòu)的廣泛關(guān)注。本文梳理討論了對金融科技的幾點認識,介紹了金融科技的國際監(jiān)管進展和趨勢,并提出關(guān)于金融科技監(jiān)管的思考與建議。

金融科技是金融業(yè)發(fā)展中的正?，F(xiàn)象,既不應該神化,也不應該輕視。回顧歷史,金融業(yè)(特別是銀行業(yè))已經(jīng)歷過多次技術(shù)創(chuàng)新,如ATM機、電視可視圖文技術(shù)、網(wǎng)上銀行、手機銀行等。一方面,新技術(shù)的應用和普及加速了新型服務模式的誕生,在一定階段對傳統(tǒng)銀行體系產(chǎn)生影響,但并未從根本上改變金融業(yè)務模式、法律關(guān)系和監(jiān)管體制,也沒有對金融體系穩(wěn)定產(chǎn)生大的沖擊。另一方面,當前金融業(yè)面臨的技術(shù)環(huán)境較以往也呈現(xiàn)新的特點,尤其是分布式賬戶(包括區(qū)塊鏈技術(shù))在金融科技范疇中被廣泛認為是最具發(fā)展?jié)摿Φ拇硇约夹g(shù),也最有可能對現(xiàn)有金融業(yè)務模式產(chǎn)生重大甚至可能是顛覆性的影響。不過金融科技是否會從根本上改變現(xiàn)有業(yè)務模式和監(jiān)管框架還有待觀察。

目前,國際上對區(qū)塊鏈、分布式賬戶技術(shù)的主要看法為:一是尚處于初步發(fā)展階段,應用效果還有待實踐檢驗;二是若在金融領(lǐng)域廣泛采用,可能會對金融業(yè)務模式和支付清算體系等金融基礎(chǔ)設(shè)施產(chǎn)生根本性的影響;三是對金融穩(wěn)定的影響尚不明確,未來可能對監(jiān)管形成重大挑戰(zhàn)。目前國際上的初步共識是:監(jiān)管機構(gòu)應當密切關(guān)注、分析該類技術(shù)的發(fā)展應用情況,與業(yè)界保持充分溝通,但現(xiàn)階段暫不需要制定專門的法規(guī)制度。同時,各國監(jiān)管機構(gòu)均在積極進行觀察研究,分析其是否有助于金融業(yè)的發(fā)展和風險管控,以及可能對金融體系穩(wěn)定產(chǎn)生的影響。

因為金融科技具有積極作用,但也存在潛在風險和監(jiān)管挑戰(zhàn)。一方面,金融科技的運用有利于擴大金融覆蓋面,提升服務效率,降低服務成本。另一方面,在微觀層面,可能會增加信息科技風險、操作風險、信用風險和流動性風險,對現(xiàn)有銀行盈利模式形成挑戰(zhàn);在系統(tǒng)層面,可能會增加機構(gòu)之間的關(guān)聯(lián)性和金融體系的復雜性,強化“羊群效應”和市場共振,增強風險波動和順周期性,從而對監(jiān)管有效性提出了挑戰(zhàn)。這也要求金融機構(gòu)和監(jiān)管機構(gòu)密切關(guān)注金融科技的發(fā)展變化、潛在風險和可能產(chǎn)生的影響,適時采取必要的應對措施。

關(guān)于金融科技的國際監(jiān)管進展和趨勢

近年來,國際監(jiān)管組織普遍加強了對金融科技的關(guān)注和研究。各國際監(jiān)管組織先后成立了專門的工作組,分別從不同角度研究金融科技發(fā)展對金融體系的影響和監(jiān)管應對等問題,探索如何完善監(jiān)管規(guī)則,改進監(jiān)管方式。其中,金融穩(wěn)定理事會主要關(guān)注金融科技(近期重點是區(qū)塊鏈、分布式賬戶技術(shù))發(fā)展對金融穩(wěn)定的潛在影響。巴塞爾銀行監(jiān)管委員會主要關(guān)注金融科技對銀行經(jīng)營模式、市場地位和銀行業(yè)系統(tǒng)性風險的影響,以及對銀行監(jiān)管提出的挑戰(zhàn)。支付與市場基礎(chǔ)設(shè)施委員會(設(shè)在國際清算銀行)主要關(guān)注金融科技(近期重點是區(qū)塊鏈、分布式賬戶技術(shù))對傳統(tǒng)支付方式和支付體系等金融基礎(chǔ)設(shè)施的影響。國際證監(jiān)會組織主要關(guān)注區(qū)塊鏈、分布式賬戶、云計算、智能投資顧問等金融科技對資本市場的影響,以及眾籌融資業(yè)務風險、網(wǎng)絡(luò)信息安全等問題。

從國家層面來看,各國監(jiān)管機構(gòu)也密切關(guān)注金融科技發(fā)展,探索完善監(jiān)管方式。

第一,建立內(nèi)部機制,加強跟蹤研究和風險評估。包括指定相關(guān)金融監(jiān)管機構(gòu)承擔金融科技的監(jiān)管協(xié)調(diào)職能,成立金融科技協(xié)調(diào)工作組負責風險監(jiān)測和政策完善等。

第二,探索完善監(jiān)管方式。包括建立監(jiān)管沙盒、創(chuàng)新指導窗口和創(chuàng)新加速器,尤其是監(jiān)管沙盒機制引起了廣泛關(guān)注。監(jiān)管沙盒是指針對現(xiàn)有監(jiān)管框架內(nèi)尚在觀察的金融產(chǎn)品、服務或機構(gòu),由監(jiān)管機構(gòu)根據(jù)其風險程度和影響面,按照適度簡化的程序,允許金融機構(gòu)或科技企業(yè)在限定條件下,利用真實或模擬的市場環(huán)境開展測試。經(jīng)測試表明適合全面推廣后,可依照現(xiàn)行監(jiān)管法規(guī),進一步獲得全面牌照,并納入正常監(jiān)管范圍。運用監(jiān)管沙盒,需要整個社會從上至下具有較強的試錯和容錯理念。監(jiān)管沙盒本質(zhì)上是一種有限業(yè)務牌照機制,主要定位于加強監(jiān)管當局與金融科技企業(yè)的溝通交流,提早介入了解金融科技業(yè)務模式并進行政策輔導,幫助市場主體全面準確了解監(jiān)管規(guī)定,避免在合規(guī)上“走彎路”。可以說,我國的試點機制就是中國的“監(jiān)管沙盒”。下一步,我國監(jiān)管機構(gòu)應密切跟蹤研究其他國家和地區(qū)在監(jiān)管沙盒機制等方面的實踐經(jīng)驗,不斷完善我國的試點機制。

第三,各國監(jiān)管機構(gòu)均遵循技術(shù)中立原則,在現(xiàn)行監(jiān)管框架下,按照金融業(yè)務本質(zhì)來實施監(jiān)管。各國監(jiān)管者普遍認為,技術(shù)創(chuàng)新有助于擴大金融服務渠道、提高經(jīng)營效率,但代替不了金融的基本功能,也沒有改變金融風險的隱蔽性、傳染性和突發(fā)性。目前,金融科技雖然發(fā)展較快,引起廣泛關(guān)注,但尚未產(chǎn)生新的金融模式,仍未超越存款、貸款、支付、證券發(fā)行、投資咨詢、資產(chǎn)管理等金融業(yè)務的范疇。從國際普遍做法來看,不論是金融機構(gòu)還是科技企業(yè),無論采用什么樣的形式和渠道,即不論運用物理渠道還是互聯(lián)網(wǎng)渠道開展業(yè)務,只要從事同類金融業(yè)務,就應依法取得金融牌照,遵循相同的業(yè)務規(guī)則和風險管理要求。

目前,國際上與金融科技相關(guān)的牌照主要有以下幾類:第一,吸收存款類;第二,發(fā)放貸款類;第三,支付類;第四,資本籌集類;第五,投資咨詢類。各國監(jiān)管機構(gòu)均根據(jù)金融業(yè)務實質(zhì)來明確兩個問題:第一,需不需要申請牌照;第二,申請什么樣的牌照。在存款業(yè)務方面,幾乎所有國家都要求吸收公眾存款須獲取金融牌照,大多數(shù)國家要求獲得全面銀行牌照(Fullbankinglicense),部分國家允許通過有限銀行牌照(Limitedbankinglicense),在限定范圍內(nèi)吸收存款。在貸款業(yè)務方面,多數(shù)國家要求使用表內(nèi)資金發(fā)放貸款、在表內(nèi)承擔風險的業(yè)務需獲取金融牌照,牌照類型包括全面銀行牌照(多數(shù)國家)、有限銀行牌照或放貸業(yè)務牌照。

在支付業(yè)務方面,多數(shù)國家要求持有金融牌照。如果形成了客戶資金沉淀,多數(shù)國家需要取得全面銀行牌照、有限銀行牌照或支付牌照。在資本籌集業(yè)務方面,主要指股權(quán)眾籌活動,各國普遍將其視同股票發(fā)行,納入證券發(fā)行的許可和監(jiān)管范疇。在投資咨詢業(yè)務方面,幾乎所有國家都要求獲得與資產(chǎn)管理業(yè)務相互獨立、并行的投資咨詢業(yè)務牌照。

總體來說,各國在現(xiàn)行金融監(jiān)管框架下,根據(jù)金融業(yè)務的本質(zhì)分類實施準入管理和持續(xù)監(jiān)管。其中,對吸收公眾存款、公開發(fā)行證券募集資金、從事投資咨詢、開展資產(chǎn)管理等業(yè)務均規(guī)定了嚴格的準入標準和監(jiān)管要求。是否形成客戶資金沉淀,為確定是否需要申領(lǐng)銀行牌照或者參照銀行監(jiān)管的主要考慮因素。在金融監(jiān)管實踐中,各國監(jiān)管機構(gòu)主要關(guān)注兩個問題:一是如果從事了金融業(yè)務,是不是依法獲得了相應的牌照;如果獲得了牌照,有沒有超越牌照授權(quán)的業(yè)務范圍開展金融業(yè)務。二是獲得了牌照,開展了某項金融業(yè)務,是否遵循了相應的監(jiān)管規(guī)則,是否實施了與所承擔的風險性質(zhì)和水平相匹配的風險管控措施,以及是否遵守了賬戶實名制、客戶身份驗證、產(chǎn)品宣傳銷售、投資者適當性管理等方面的行為監(jiān)管規(guī)則,依法保護了金融消費者合法權(quán)益。

歐洲央行發(fā)布了關(guān)于金融科技銀行(FinTechBank)的準入程序征求意見稿,其基本理念是:第一,作為監(jiān)管機構(gòu),應采取技術(shù)中立原則;第二,要維護市場公平競爭。因此,科技企業(yè)從事銀行業(yè)務或投資入股銀行,應適用與其他銀行統(tǒng)一的牌照要求和監(jiān)管標準。另外,對于科技企業(yè)申請銀行牌照,還要根據(jù)科技企業(yè)的特點,重點關(guān)注其能否充分認識、理解和管控風險,作為銀行股東是否符合法律法規(guī)規(guī)定的資質(zhì)條件,以及采用新技術(shù)之后,由于其業(yè)務模式可能具有不確定性,需要管理層和監(jiān)管機構(gòu)予以更密切的關(guān)注。

第四,各國監(jiān)管部門普遍加強了對金融外包風險的監(jiān)管。金融科技中的分布式賬戶、大數(shù)據(jù)、云計算、客戶身份認證等技術(shù)應用,大多數(shù)屬于金融機構(gòu)的外包業(yè)務范疇,各國監(jiān)管機構(gòu)普遍將其納入金融機構(gòu)的外包風險監(jiān)管范疇。但是,外包業(yè)務環(huán)節(jié)中的金融風險不能被一并“外包”,金融機構(gòu)仍須承擔風險管控的主體責任。各國均要求金融機構(gòu)對外包業(yè)務環(huán)節(jié)視同自身業(yè)務進行管理,執(zhí)行統(tǒng)一的風險管理標準,并要求金融機構(gòu)針對外包服務機構(gòu)(如相關(guān)金融科技企業(yè))建立盡職調(diào)查、風險評估和持續(xù)監(jiān)測制度,在外包服務協(xié)議中約定服務范圍、清晰界定責任義務等。

關(guān)于金融科技監(jiān)管的思考與建議

對監(jiān)管機構(gòu)來說,對金融科技的發(fā)展既要采取開放的態(tài)度,也要保持冷靜。

第一,要采取開放態(tài)度。監(jiān)管機構(gòu)應加強對新興技術(shù)的關(guān)注、監(jiān)測和研究,當前尤其要密切跟蹤研究分布式賬戶、區(qū)塊鏈等金融科技發(fā)展對金融業(yè)務模式、風險特征和金融監(jiān)管的影響,應加強與業(yè)界,包括持牌金融機構(gòu)和科技企業(yè)的溝通交流。

第二,要保持冷靜。監(jiān)管機構(gòu)也許不需要知曉全部的技術(shù)細節(jié),但需要了解新技術(shù)的基本屬性。最重要的是,要善于透過現(xiàn)象看本質(zhì),要穿透業(yè)務名稱和業(yè)務現(xiàn)象去分析并界定業(yè)務的本質(zhì)。如美國監(jiān)管者把LendingClub的網(wǎng)絡(luò)借貸模式認為是證券化活動,把代幣發(fā)行融資(ICO)認定是證券發(fā)行行為;近期,我國“一行三會”等七部委經(jīng)過反復研究分析,認定ICO本質(zhì)上是一種未經(jīng)批準非法公開融資的行為。只要從事具有相同業(yè)務本質(zhì)、法律屬性、風險特征的金融活動,就應遵循統(tǒng)一的監(jiān)管規(guī)則,以確保公平競爭,防止監(jiān)管套利。這是功能監(jiān)管的核心要義,也是落實第五次全國金融工作會議關(guān)于進一步強化金融監(jiān)管、將所有金融業(yè)務納入監(jiān)管這一要求的重要原則。監(jiān)管機構(gòu)的一項重要使命是創(chuàng)造確保公平競爭的制度環(huán)境,促進形成優(yōu)勝劣汰的良性競爭秩序。要避免由于不必要的政策和規(guī)則差異,人為造成不公平競爭,形成“劣幣驅(qū)逐良幣”的負面激勵機制,破壞整個行業(yè)的合規(guī)和風險文化,削弱維護金融體系長期穩(wěn)定的基石。

第三,加強國際交流。在國際層面,中國應積極參與金融穩(wěn)定理事會、巴塞爾委員會等國際組織關(guān)于金融科技的發(fā)展演進、對金融穩(wěn)定的影響和監(jiān)管應對等問題的研究,共同探索如何完善監(jiān)管規(guī)則,改進監(jiān)管方式,確保監(jiān)管有效性。并在國家和地區(qū)層面與其他國家和地區(qū)的監(jiān)管機構(gòu)密切交流各自的經(jīng)驗教訓,相互學習借鑒。

最后,還要超出金融領(lǐng)域,關(guān)注新技術(shù)的應用是否會帶來其他問題。比如,金融業(yè)務和非金融業(yè)務是否存在不恰當?shù)娜诤?、是否存在交叉補貼,有沒有按照商業(yè)和市場原則開展關(guān)聯(lián)交易,有沒有運用壟斷地位和資金優(yōu)勢,進行低價傾銷、虧本銷售,造成了不公平競爭。另外,金融業(yè)有沒有做好客戶信息保密,有沒有不恰當?shù)厥褂每蛻粜畔?這不僅是金融監(jiān)管機構(gòu),也應是其他政府部門需要關(guān)注和解決的問題。